Marco jurídico
2. Marco jurídico
México careció de políticas nacionales de restauración ambiental hasta finales del siglo XX. A partir de esos años se formularon iniciativas para reducir la degradación de los ecosistemas; sin embargo, se limitaron a la forestación y reforestación, utilizan do principalmente especies exóticas. Los esfuerzos se enfocaron esencialmente en áreas urbanas y agrícolas.
A partir de los años 90 se realizaron actividades como la atención de especies prioritarias y nativas, así como la eliminación de especies exóticas, toman do en cuenta las implicaciones sociales y económicas del deterioro ambiental.
En 2016, la UICN dio origen al Barómetro de la Restauración, como una herramienta para medir el progreso en la restauración de los ecosistemas empleando ocho indicadores que evalúan políticas, planificación, financiamiento, superficie restaurada, y sus impactos ambientales y socioeconómicos.
Bajo la lógica de este barómetro, México reportó 5,219,986 ha restauradas o en proceso de restauración en la década 2011-2020, 22 % de las cuales se ubican en áreas protegidas (AP), 10 % en Áreas Clave de Biodiversidad (ACB). De las áreas restauradas que se reportaron en esa década, 87 % emplearon regeneración artificial, silvicultura, agroforestería y creación/mejora de hábitats para especies silvestres nativas2.
De acuerdo con los datos del Barómetro, la inversión promedio por hectárea en México fue de USD 54 por año y generaron 1,822,491 empleos temporales, 48 % vinculados con silvicultura y 28 % con regene ración artificial.
A nivel internacional, en el año 2019, la Asamblea General de las Naciones Unidas declaró la Década de la Restauración de los Ecosistemas (2021-2030), cuyo objetivo es “incrementar a gran escala la res tauración de los ecosistemas degradados y destruidos, como medida de probada eficacia para luchar contra el cambio climático, mejorar la seguridad alimentaria, la recuperación de suelos degradados, del suministro hídrico, la protección de la biodiversidad y de los bosques”, y con ello se promovieron esfuerzos en mu chos de los países para atender las preocupaciones que justifican esta declaración.
México es parte signataria del Convenio de Diversidad Biológica (CDB) desde 1992. En diciembre de 2022, durante la 15ª Conferencia de las Partes del CDB, adoptó el Marco Mundial de Biodiversidad (MMB) de KunmingMontreal, con objetivos y metas al 2030, entre las cuales, la Meta 11 se compromete a “Restaurar, mantener y mejorar las contribuciones de la naturaleza a las personas, entre ellas las funciones y los servicios de los ecosistemas, tales como la regulación del aire, el agua y el clima, la salud de los suelos, la polinización y la reducción del riesgo de enfermedades, así como la protección frente a riesgos y desastres naturales mediante soluciones basadas en la naturaleza y estrategias basadas en los ecosistemas en beneficio de todas las personas y la naturaleza”.
2.1 Fundamento normativo nacional
Además del fundamento jurídico, este programa sustenta sus planteamientos en un vasto conoci miento científico sistematizado y, en muchos casos generado, por la Comisión Nacional para el Cono cimiento y Uso de la Biodiversidad (Conabio), y por otros representantes del sector ambiental federal (Conafor, Conanp) a partir de los proyectos de res tauración implementados en territorio, así como en las propuestas y experiencia de una amplia lista de especialistas consultados.
| Tabla 2. Fundamento jurídico del Programa Nacional de Restauración Ambiental | ||
|---|---|---|
| Instrumento jurídico | Objetivo | |
| 1 | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos | Reconoce los derechos humanos al medio ambiente sano y al acceso y disposición al agua. Establece la obligación de los tres órdenes de gobierno (Federación, entidades federativas y municipios) de garantizar dichos derechos mediante la protección al ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico , así como el uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, con la participa ción de la ciudadanía ; y, el desarrollo sustentable que armonice el crecimiento económico con la protección del medio ambiente. Faculta a las autoridades que integran el Estado a organizar un sistema de pla neación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. |
| 2 | Ley de Planeación | Establece las normas y principios para llevar a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la Administración Pública Federal. |
| 3 | Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente | Propicia el desarrollo sustentable y establece las bases para: (i) definir los prin cipios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación; (ii) la pre servación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; y, (iii) la distribución de atribuciones entre los tres órdenes de gobierno (Federación, entidades fe derativas y municipios), en materia ambiental, bajo el principio de concurrencia previsto en el Artículo 73, fracción XXIXG de la CPEUM. |
| 4 | Ley General de Vida Silvestre | Regula lo relativo a la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y su hábitat. |
| 5 | Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables | Regula, fomenta y administra el aprovechamiento de los recursos pesqueros y acuícolas en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Faculta a la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) para que, entre otras cosas, establezca y regule las zonas de refugio para proteger las especies acuáticas que así lo requieran (ZRP). |
| 6 | Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable | Regula y fomenta el manejo integral y sustentable de los territorios forestales, la conservación, protección, restauración, producción, ordenación, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del país y sus recursos. |
| 7 | Ley de Cambio General Climático | Establece instrumentos para enfrentar los efectos adversos del cambio climático, mediante: (i) la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero; y, (ii) la reducción de la vulnerabilidad de la población y los ecosis temas del país frente a los efectos adversos del cambio climático. |
| 8 | Ley de Aguas Nacionales | Regula la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales, su distri bución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable. |
| 9 | Ley General de Turismo | (i) Establece las bases para la política, planeación y programación en todo el territorio nacional de la actividad turística, bajo criterios de beneficio social, sustentabilidad, competitividad y desarrollo equilibrado, a corto, mediano y largo plazo; y, (ii) determina los instrumentos para la conservación, mejoramiento, protección, promoción, y aprovechamiento de los recursos y atractivos turísticos nacionales, preservando el patrimonio natural, cultural, y el equilibrio ecológico, así como contribuyendo a la creación o desarrollo de nuevos atractivos turísticos. |
| 10 | Ley de Desarrollo Rural Sustentable | Promueve el desarrollo rural sustentable del país, propicia un medio ambiente adecuado y garantiza la rectoría del Estado y su papel en la promoción de la equidad social y productiva. |
| 11 | Estrategia Nacional sobre Biodiversidad de México | Establece las acciones prioritarias a nivel estatal para la restauración de los ecosistemas y la recuperación de las especies y los servicios ecosistémicos, así como para atender los factores de presión que los amenazan. Identifica actores responsables y plazos de cumplimiento. Articula los esfuerzos y alinea las acciones estatales con las políticas nacionales e internacionales en materia de biodiver sidad (entre ellas, restauración, prevención, control y mitigación del deterioro). |
2.2 Oportunidades y compromisos internacionales
Existen diversos tratados internacionales, de los que México es signatario, que consideran a la restauración como un medio para conservar los ecosistemas.
| 3. Tratados Internacionales de los que México es parte y que incluyen compromisos de restauración | ||
|---|---|---|
| Tratado o instrumento internacional | Descripción | |
| 1 | Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) | ODS 14. Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos, y el ODS 15. Gestionar sosteniblemente los bosques, lu char contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tie rras y detener la pérdida de biodiversidad. Metas 14.2, 15.1, 15.2, 15.3, 15.5. Por transversalidad, se pueden incluir: ODS 1. Fin de la pobreza, ODS 2. Ham bre Cero; ODS 3. Salud y Bienestar, ODS 6. Agua limpia y saneamiento, ODS 10. Reducción de las desigualdades, ODS 17. Acción por el clima. |
| 2 | Resolución A/RES/73/28410. Asamblea General de las Naciones Unidas | En el año 2019 la ONU declara la Década para la Restauración de los Ecosiste mas. El objetivo es incrementar a gran escala la restauración de los ecosistemas degradados y destruidos, como medida de probada eficacia para luchar contra el cambio climático y mejorar la seguridad alimentaria, el suministro de agua y la biodiversidad. |
| 3 | Desafío de Bonn | Se planteó en 2011 y su principal objetivo fue restaurar 150 millones de hectáreas de paisajes degradados y deforestados para 2020, y 350 millones de hectáreas para 2030, promoviendo no solo la restauración de paisajes forestales, sino también un cambio en las políticas y el fortalecimiento de las capacidades na cionales para asegurar una restauración sostenible. |
| 4 | Convención Ramsar | La convención fomenta la cooperación internacional para preservar los hume dales. México es miembro de esta convención desde 1986. |
| 5 | Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) | Marco internacional de cooperación para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la adaptación al cambio climático. En el Acuerdo de París (2015), México se comprometió a reducir sus emisiones de GEI en un 22 % para 2030. |
| 6 | Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) | Entró en vigor en 1996. Su objetivo principal es la conservación de la biodiver sidad mundial, el uso sostenible de sus componentes y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos. |
| 7 | Convenio Lucha contra la Desertificación (CNULD) | Se firmó en 1994. Tiene como objetivo combatir la desertificación y la degradación de la tierra, mejorando las condiciones de vida y restaurando la productividad del suelo. El acuerdo busca la gestión sostenible de tierras en zonas áridas, semiári das y subhúmedas secas, donde habitan ecosistemas y comunidades vulnerables. Ratificado por México en 1995. |
| 8 | Marco Mundial de Biodiversidad Kunming Montreal y las Metas Nacionales | Fue adoptado en 2022. Meta 2. Para 2030 al menos un 30 % ecosistemas terrestres, de aguas continentales, costeros y marinos degradados estén siendo objeto de una restauración efectiva, con el fin de mejorar la biodiversidad y las funcio nes y los servicios de los ecosistemas, la integridad ecológica y la conectividad. Meta 7. Reducir para 2030 los riesgos de contaminación y el efecto negativo de la contaminación de todo origen y llegar a niveles que no sean perjudiciales para la diversidad biológica y las funciones y los servicios de los ecosistemas, (…). Meta 10. Las superficies dedicadas a la agricultura, la acuicultura, la pesca y la silvicultura se gestionen de manera sostenible, en particular a través de la utilización sostenible de la diversidad biológica (…), conservando y restaurando la diversidad biológica y manteniendo las contribuciones de la naturaleza a las personas, incluidos los servicios y las funciones de los ecosistemas. |
| 9 | Marco Mundial de Biodiversidad Kunming Montreal y las Metas Nacionales | Fue adoptado en 2022. Meta 2. Para 2030 al menos un 30 % ecosistemas terrestres, de aguas continentales, costeros y marinos degradados estén siendo objeto de una restauración efectiva, con el fin de mejorar la biodiversidad y las funcio nes y los servicios de los ecosistemas, la integridad ecológica y la conectividad. Meta 7. Reducir para 2030 los riesgos de contaminación y el efecto negativo de la contaminación de todo origen y llegar a niveles que no sean perjudiciales para la diversidad biológica y las funciones y los servicios de los ecosistemas, (…). Meta 10. Las superficies dedicadas a la agricultura, la acuicultura, la pesca y la silvicultura se gestionen de manera sostenible, en particular a través de la utilización sostenible de la diversidad biológica (…), conservando y restaurando la diversidad biológica y manteniendo las contribuciones de la naturaleza a las personas, incluidos los servicios y las funciones de los ecosistemas. |
2.3 Armonización de la política ambiental del Programa Nacional de Restauración con el Plan Nacional de Desarrollo 2025-2030
El Programa Nacional de Restauración Ambiental tiene fundamento en lo dispuesto en el artículo 26, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 9, 16 fracciones I, IV y VIII, 20, 29, 30, 31 y 32 de la Ley de Planeación. Considera además, el Programa Nacional de Desarrollo (PND) 2025-2030, publicado el 15 de abril de 2025 en el Diario Oficial de la Federación, que establece los objetivos y prioridades del Gobierno de México, incluyendo la política ambiental, y orienta los programas que contribuirán a su cumplimiento.
A través del PND se consolida la transformación del país bajo un modelo de desarrollo con bienestar, justicia social y sustentabilidad. Este instrumento reafirma el compromiso del Gobierno de México de ejercer una administración honesta, democrática, eficiente y con una visión humanista.
Las acciones del gobierno, ejecutadas por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), están alineadas con los 100 Compromisos para el Segundo Piso de la Transformación, establecidos por la Presidenta, Dra. Claudia Sheinbaum Pardo. En particular, el PNRA contribuye transversalmente a los siguientes rubros del PND:
República democrática, justa, honesta, libre, participativa y responsable
- República fraterna
- República soberana y con energía sustentable
- XII. República que protege el medio ambiente y sus recursos naturales
- XIII. República con derecho al agua
México es un país megadiverso y multicultural. Por ello, la implementación del PNRA, en congruencia con los objetivos y estrategias del PND, representa un cambio en el modelo de gobierno, enfocado en la soberanía alimentaria y energética, el fortalecimiento de la industria nacional y, sobre todo, en el desarrollo sustentable como base para garantizar el disfrute de un medio ambiente sano. La protección del patrimonio natural y cultural es, en consecuencia, una prioridad del gobierno democrático.
El desarrollo y el bienestar del pueblo sólo pueden consolidarse si se garantiza el cuidado del medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales. Por ello, se prioriza la transición hacia energías limpias, la conservación de ecosistemas, la garantía del derecho al agua y la mitigación de los efectos del cambio climático.
En el marco de la política pública, el PNRA se alinea con el Eje General 4: Desarrollo Sustentable del PND, el cual establece como principio fundamental el bienestar de las generaciones presentes y futuras mediante la preservación del medio ambiente, la protección de los recursos naturales y la lucha contra el cambio climático. Este compromiso requiere la participación activa de todos los sectores.
2.3.1 Atención de sitios prioritarios diagnosticados en el PND a través de la ejecución de acciones del PNRA
Con base en el diagnóstico presentado en el PND, en el rubro “República que protege el medio ambiente y sus recursos naturales”, y en el marco del Eje General 4: Desarrollo Sustentable, se identifican problemáticas urgentes que requieren atención prioritaria, siendo el PNRA un medio para ello.
México alberga el 12% de la biodiversidad global, distribuida en ecosistemas terrestres, marinos y costeros. Esta riqueza natural sostiene una amplia gama de bienes y servicios ambientales cuya conservación representa desafíos significativos, especialmente ante los efectos del cambio climático.
Durante décadas, el modelo económico basado en la extracción, producción y consumo ha provocado un deterioro ambiental severo, manifestado en la crisis climática, la pérdida de biodiversidad y la contaminación. De acuerdo con el INEGI, el 28% de los ecosistemas terrestres han sido transformados en zonas agropecuarias y urbanas. Entre 2001 y 2023, se perdieron 4.8 millones de hectáreas de cobertura forestal, debido principalmente a actividades ilegales, corrupción, debilitamiento del tejido social y efectos del cambio climático.
A pesar de los esfuerzos en conservación, como la creación de Áreas Naturales Protegidas (ANP) y Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación (ADVC), que en conjunto abarcan 99.2 millones de hectáreas, estos espacios aún enfrentan amenazas como el cambio de uso de suelo, la fragmentación del hábitat y la introducción de especies invasoras. Es indispensable ampliar la superficie bajo conservación y cumplir con la meta global de proteger al menos el 30% de los territorios terrestres y marinos, mediante esquemas efectivos de protección, conservación y gobernanza.
El cambio climático también acelera la degradación ambiental. Sus impactos incluyen aumento de temperaturas, elevación del nivel del mar, reducción de glaciares, alteraciones en los patrones de precipitación y eventos extremos como huracanes o incendios. México ha adoptado compromisos internacionales, como el Acuerdo de París, para limitar el calentamiento global a 1.5 °C.
Otros retos ambientales incluyen la contaminación del aire, que afecta a las principales zonas urbanas del país, y el manejo ineficiente de residuos sólidos, ya que de las 43.8 millones de toneladas generadas anualmente, solo el 31.6% tiene potencial de aprovechamiento. Esto subraya la necesidad de impulsar una economía circular, proyectos de reciclaje e infraestructura sustentable.
El cumplimiento de las leyes ambientales debe fortalecerse mediante inspección efectiva, sanciones justas y reparación del daño ambiental. Además, es fundamental fomentar la participación social, la educación ambiental y la colaboración entre distintos niveles de gobierno.
2.3.2 Contribución del PNRA a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2025-2030
El PNRA ayuda a cumplir el Plan Nacional de Desarrollo 2025-2030 con acciones que serán implementadas por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Está alineado especialmente con el Eje General 4: Desarrollo Sustentable, que busca proteger la naturaleza, reducir la contaminación y enfrentar el cambio climático.
Objetivo 4.3: Reducir la contaminación y enfrentar el cambio climático
Este objetivo busca mejorar la salud de las personas y cuidar los ecosistemas mediante acciones como:
- Reducir la contaminación del aire y las emisiones de gases de efecto invernadero.
- Adaptarse a los efectos del cambio climático con enfoque en derechos humanos y justicia ambiental.
- Fomentar la economía circular: reducir, reutilizar y reciclar más.
- Prevenir y controlar la contaminación, especialmente en zonas urbanas.
- Implementar programas para mejorar la calidad del aire en las ciudades.
- Fomentar el cumplimiento de las leyes ambientales mediante incentivos y certificaciones.
- Regular mejor el uso de sustancias químicas peligrosas.
Objetivo 4.5: Proteger y restaurar los ecosistemas naturales
Este objetivo se enfoca en recuperar los ecosistemas y promover su uso sustentable. Para ello se plantean acciones como:
- Frenar la pérdida de bosques, selvas y ecosistemas costeros.
- Ampliar la protección de áreas naturales, especialmente en comunidades indígenas.
- Impulsar actividades productivas sustentables.
- Restaurar ecosistemas clave para mantener servicios como el agua y el aire limpio.
- Conservar mares y costas, y reducir los impactos humanos.
- Planear el uso del territorio de forma ordenada.
- Fortalecer la vigilancia ambiental y el cumplimiento de normas.
- Coordinar mejor los planes urbanos y ecológicos.
- Proteger ejidos y comunidades con alto valor ecológico.
En conclusión, el PNRA es una herramienta clave para equilibrar el desarrollo económico, el bienestar social y la protección del medio ambiente. Con su implementación, se construye un presente más justo y un futuro sustentable para todas y todos.