Instrumentos
7. Instrumentos y mecanismos para la implementación del Programa Nacional de Restauración Ambiental
7.1 Bases jurídicas
El Programa Nacional de Restauración Ambiental se fundamenta en el derecho humano a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de las personas, así como en el principio de responsabilidad ambiental, conforme a lo dispuesto en el artículo 4°, párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En concordancia con lo anterior, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), como reglamentaria de las disposiciones constitucionales en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico, tiene por objeto propiciar el desarrollo sustentable. Esta ley establece las bases para la restauración y mejoramiento del ambiente, del suelo, del agua y de los demás recursos naturales, de acuerdo con lo señalado en su artículo 1°.
En la LGEEPA se definen los criterios ecológicos como lineamientos obligatorios que orientan las acciones de restauración del equilibrio ecológico, y que tendrán el carácter de instrumentos de la política ambiental. Asimismo, conforme a las fracciones X y XXXIV del artículo 3°, se define el concepto de restauración como el conjunto de actividades encaminadas a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que permiten la continuidad de los procesos naturales.
En el marco de la competencia concurrente, la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México ejercerán sus atribuciones en materia de restauración del equilibrio ecológico de manera coordinada, particularmente en bienes y zonas de jurisdicción federal, conforme a lo dispuesto en el Programa Nacional de Restauración Ambiental.
El Programa se guía por los principios de política ambiental establecidos en el artículo 15 de la LGEEPA, entre los cuales destacan:
- Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente está obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños ocasionados, así como a asumir los costos correspondientes.
- La prevención es el medio más eficaz para evitar desequilibrios ecológicos.
- La coordinación interinstitucional y la concertación con la sociedad son indispensables para la eficacia de las acciones ecológicas (fracciones IV, VI y IX).
En este sentido, el Gobierno Federal, a través de sus distintas instituciones, es responsable de conservar y restaurar el equilibrio ecológico en zonas bajo su competencia —como playas, ríos y áreas naturales protegidas federales—, tomando decisiones que fomenten la cooperación internacional, la educa ción ambiental y la participación social (artículos 5° fracción II, y 15 fracciones A, B y C).
Asimismo, la participación ciudadana es un elemento esencial, ya que la ley establece que personas, organizaciones sociales, comunidades y especialistas pueden intervenir en la elaboración de programas para el cuidado y la restauración ambiental (artículo 18).
Cuando existan áreas gravemente deterioradas o en riesgo de perder su equilibrio ecológico, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) está facultada para elaborar y ejecutar programas de restauración ecológica orientados a restablecer el funcionamiento adecuado de ecosistemas afectados por actividades humanas o por fenómenos naturales, conforme a lo establecido en los artículos 3°, fracción XXXIV, y 78 de la LGEEPA. Con ello, se busca reducir y, si es posible, compensar los daños ambientales significativos que afectan los recursos naturales en determinadas regiones.
De acuerdo con lo que establece la ley, las obras y acciones que se realicen en el marco de un programa de restauración deberán incluir, al menos: la delimitación del área a restaurar (ubicación, superficie y límites geográficos); la descripción de las acciones específicas que permitirán restaurar las condiciones naturales del lugar; y el tiempo estimado para llevar a cabo dichas acciones.
7.2 Bases administrativas
La implementación del Programa estará a cargo de la Semarnat, a través de la Subsecretaría de Biodiversidad y Restauración Ambiental y de la Dirección General de Restauración Ambiental. Esta última será responsable de coordinar, ejecutar y verificar las acciones, asegurando el cumplimiento de la normativa y de los procedimientos administrativos aplicables.
7.2.1 Coordinación entre niveles de gobierno
Para la implementación de este Programa, se adoptará un modelo de colaboración entre los diferentes niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), con el fin de garantizar una acción coordinada. Asimismo, podrán celebrarse convenios o acuerdos interinstitucionales que permitan la cooperación entre los distintos órdenes de gobierno y sectores como el privado, académico y social. Todo ello bajo los principios de coordinación, colaboración y, cuando sea necesario, concertación.
7.3 Bases técnicas
En el ámbito de su competencia, la Semarnat será responsable de aplicar o promover acciones de restauración en cualquier ecosistema que presente deterioro, desertificación, degradación severa o desequilibrio ecológico.
La LGEEPA establece criterios técnicos para restaurar el equilibrio ecológico, entendiendo como tal el restablecimiento de las condiciones naturales que permiten la continuidad de los procesos ecológicos y el funcionamiento adecuado de los ecosistemas. Cumplir este objetivo implica ejecutar acciones que detonen procesos de mediano y largo plazo, para lo cual es necesario establecer objetivos de restauración claros, secuenciales y acumulativos, que per mitan avanzar progresivamente hacia el escenario deseado.
La secuencia y el tipo de estrategias y técnicas de restauración a aplicar dependerán del ecosistema y de la problemática específica que se atienda. El primer paso de una restauración puede consistir en la eliminación de especies invasoras o de ganado en una determinada zona; la supresión de descargas residuales en cuerpos de agua; el restablecimiento del flujo hídrico en un manglar; la sustitución de agro químicos por sustancias o técnicas naturales; o la reducción o eliminación de la extracción de especies dentro de su ecosistema natural, entre otras acciones. Es decir, se trata de remover las causas que dieron origen al deterioro o disturbio ecológico.
Una vez eliminada la fuente del disturbio, se podrán aplicar medidas de restauración intencionadas y constructivas, encaminadas a restablecer parcial o totalmente los componentes, la estructura y la funcionalidad del ecosistema. Estas acciones buscan mejorar su salud ecológica, integridad, complejidad, productividad y sostenibilidad, así como recuperar los servicios ambientales que presta.
Entre las acciones destacadas se encuentran:
- Revegetación con especies nativas y regeneración natural asistida en ecosistemas forestales, para restablecer su cobertura vegetal y mejorar servicios como la infiltración de agua y el hábitat para la fauna.
- Restauración de suelos degradados o contaminados, mediante acciones que mejoren su estabilidad, fertilidad y capacidad de regeneración.
- Saneamiento de cuerpos de agua, mediante Soluciones Basadas en la Naturaleza, como la cons trucción de humedales, el control de erosión ribereña y la reforestación de riberas, sin alterar la dinámica natural de los ecosistemas acuáticos.
- Restauración de ecosistemas costeros, marinos e insulares, con acciones específicas según el hábitat, que aseguren la recuperación de la biodiversidad, la dinámica ecológica y los servicios ambientales en manglares, arrecifes de coral, pastos marinos y bosques de macroalgas.
El objetivo final es mejorar la calidad ecológica, la conectividad entre ecosistemas y restaurar su equili brio natural. El monitoreo constante será clave para garantizar el éxito de estos procesos.
7.3.1 Beneficios del Programa
Las acciones del Programa Nacional de Restauración Ambiental permitirán la reconstrucción de la integridad de los ecosistemas en el territorio nacional, en beneficio del bienestar colectivo y del ejercicio pleno del derecho constitucional a un medio ambiente sano. Contribuirán, entre otras cosas, a garantizar servicios ambientales fundamentales como el aumento en la cantidad y calidad del agua; en la regulación del clima; en mantener y aumentar la captura de carbono; en conservar el suelo y la biodiversidad; en mejorar e incrementar la producción de alimen tos y en recuperar paisajes para el esparcimiento, el contacto con la naturaleza y el bienestar humano.
7.4 Mecanismos para la restauración ecológica en sitios prioritarios
El Programa propone una visión integral y estratégica para la compensación de los daños ambientales, que supere el esquema de intervenciones únicas, aisladas, descontextualizadas e insuficientes. En su lugar, promueve la suma de diversas acciones detonadoras de una restauración acumulativa, progresiva y sostenible, que genere beneficios ambientales, sociales y territoriales a largo plazo.
7.4.1 Acciones de compensación como medidas equivalentes para la restauración ecológica
La evaluación de impacto ambiental es el procedimiento mediante el cual la Semarnat determina las condiciones a las que deberán sujetarse las obras o actividades que puedan causar desequilibrios ecológicos o exceder los límites establecidos por la normativa ambiental. Su finalidad es evitar o reducir al mínimo los efectos negativos sobre el medio ambiente.
Conforme al artículo 28 de la LGEEPA y su reglamento, los promoventes requerirán autorización previa en materia de impacto ambiental. La Semarnat, tras la evaluación correspondiente, emitirá una resolución que podrá autorizar la realización de las obras o actividades de forma condicionada.
En dicha resolución, además de las medidas de prevención y mitigación, la Secretaría podrá establecer medidas de compensación ambiental destinadas a evitar, atenuar o compensar los impactos ambienta les adversos que pudieran derivarse de la ejecución de la obra o actividad en cuestión.
Estas medidas de compensación podrán ser sustituidas por medidas equivalentes, tales como los esquemas de restauración ecológica señalados como prioritarios en los proyectos y acciones de este Programa, o bien, por la cuantificación de los impactos negativos con el propósito de canalizar los recursos obtenidos hacia instrumentos financieros destinados a la restauración.
Las acciones de compensación voluntarias propuestas por un promovente dentro del procedimiento de evaluación para obtener la autorización en materia de impacto ambiental, podrán incluir la adhesión a proyectos o acciones del Programa, en cualquiera de sus fases, siempre que se justifique la pertinencia y se cuente con la autorización de la Semarnat.
Las actividades de restauración que se lleven a cabo como medidas equivalentes deberán ajustarse a los lineamientos que emita la Semarnat, los cuales regularán el procedimiento de aceptación, asignación, inversión, supervisión, ejecución, comprobación y validación de los proyectos de restauración totalmente concluidos.
7.4.2 Conmutación de multas por inversiones equivalentes
Las personas físicas o morales sancionadas por violaciones o infracciones a las disposiciones normativas en materia ambiental, impuestas por la Semarnat u otra autoridad del sector ambiental federal y consistentes en multas, podrán conmutar dicha sanción por inversiones equivalentes, consistentes en esquemas de restauración ecológica, siempre que se cumplan las siguientes condiciones: se garantice el cumplimiento de las obligaciones del infractor; no se actualice alguno de los supuestos previstos en el artículo 170 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; y la autoridad competente justifique plenamente su decisión.
La Secretaría emitirá los lineamientos para la conmutación de multas por inversiones equivalentes en la aplicación de esquemas de restauración, considerando, entre otros aspectos: la adición y asignación del proyecto; la aceptación; la ejecución y comprobación; la supervisión técnica; los informes y soporte documental; y la validación del cumplimiento de la medida.
7.4.3 Acciones y obras de restauración ecológica ejecutadas por la Semarnat
Las acciones y obras señaladas en el marco de este Programa, cuando sean ejecutadas directamente por la Semarnat —a través de la Subsecretaría de Biodiversidad y Restauración Ambiental y la Dirección General de Restauración Ambiental— o por solicitud de organizaciones, particulares o entidades gubernamentales, estarán exentas de someterse a la Evaluación de Impacto Ambiental, siempre que cumplan con los siguientes criterios:
- Estén orientadas a la regeneración de ecosistemas degradados, asegurando la recuperación de su estructura, composición y funcionalidad, sin generar impactos adversos ni alterar el equili brio ecológico. Su objetivo debe ser potenciar los efectos positivos en los ecosistemas y contribuir a su recuperación.
- No solo favorezcan la regeneración de la naturaleza, sino que también promuevan la estabilidad de los ecosistemas, la provisión de servicios ambientales, la reducción de riesgos asociados a la erosión, desertificación y contaminación, y dismi nuyan la vulnerabilidad ante el cambio climático.
- Contribuyan al desarrollo sustentable, garantizando el derecho de toda persona a vivir en un ambiente sano, mejoren la calidad de los ecosistemas de los que dependen las personas, promuevan el bienestar de las comunidades y aseguren la conservación de la biodiversidad; su implementación deberá ser fundamental para recuperar y proteger áreas naturales y su funcionalidad en el corto, mediano y largo plazo.
- Detallen la ubicación, dimensiones, características o alcances de cada una de las acciones y obras de restauración, demostrando que no generará impactos ambientales significativos ni rebasarán los límites límites establecidos por la normativa.
La Dirección General de Restauración Ambiental, será la encargada de presentar el informe previo ante la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental, con el fin de acreditar el cumplimiento de los criterios antes referidos.
7.4.4 Instrumentos financieros para la restauración ecológica
Como parte de los mecanismos de ejecución del Programa, se contempla el uso de instrumentos financieros, que serán fundamentales para su implementación. La Federación, por conducto de la Semarnat, diseñará, desarrollará y aplicará los instrumentos económicos previstos en la LGEEPA y sus reglamentos, con los siguientes objetivos:
- Fomentar la compatibilidad entre la protección ambiental y las actividades económicas de los sectores industrial, comercial y de servicios.
- Incorporar información confiable sobre impactos, beneficios y costos ambientales en el sistema de precios de la economía.
- Crear incentivos para quienes realicen acciones de protección, preservación o restauración ambiental.
- Asegurar que quienes dañen el ambiente o utilicen de forma indebida los recursos naturales, asuman los costoscorrespondientes.
- Establecer límites y respetar umbrales en el uso de los ecosistemas para garantizar el equilibrio ecológico.
La aplicación de estos instrumentos priorizará el financiamiento de obras y acciones en sitios identificados por el Programa, con especial énfasis en aquellas orientadas a la preservación, restauración y aprovechamiento sustentablede los recursos naturales. También se apoyará el financiamiento de pro gramas, proyectos, estudios, investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación vinculados con la protección ambiental.